行政复议案件能否适用调解-【新闻】

基本案情 　申请人：张某 　 被申请人：某市政府 　申请人张某于2002年依法取得4亩集体土地使用权，但某市政府却于2005年依法作出批复，将包括张某4亩集体土地在内的土地批为建设用地。张某因征地补偿问题未与县国土部门达成协议，遂申请行政复议，请求撤销某市政府的批复。 　张某于2002年9月依法取得4亩集体土地使用权，使用期限为10年。2005年2月，某市政府作出批复，批准征收包括张某4亩集体土地在内的某村100亩集体土地为建设用地。征地公告发布后，张某得知自己拥有使用权的4亩集体土地也被征收。后因地上附着物补偿与县国土资源局未达成协议，遂以不服征地批复为由申请行政复议，请求撤销某市政府作出的关于征地的批复。 　 行政复议机关受理张某提出的行政复议申请后，经过审查征地材料发现，该宗征地符合城市规划要求，下级政府上报的征地材料也符合有关规定，但在征地程序上存在瑕疵。 　 对于一个有程序瑕疵的行政行为，可以作出维持的复议决定，以维护政府的权威，但行政纠纷得不到解决，而且很有可能引发行政诉讼，使矛盾激化。如果从严格依法行政的角度，也可以作出撤销重作的复议决定。但重新办理征地手续，会给用地投资者或当地政府带来经济上的损失，且影响城市建设进度。为此，对于该案，简单维持或撤销都不利于问题的解决。办案人员了解到，申请人张某申请复议的理由虽然是不服征地批复，但最终是要求增加补偿。能否协调国土资源部门与申请人，促使他们达成一个既合理、合法，又都能接受的补偿协议，从而解决纠纷呢？于是，办案人员决定使用调解的方法解决该行政纠纷。 　 复议决定 　经过行政复议办案人员与县国土资源局和张某几次协调沟通，终使县国土资源局与张某就征地补偿达成协议。张某向行政复议机关撤回了不服征地批复的复议申请，案件以终止审理的方式结案。该案的成功调解使张某的合法权益得到维护，国土资源部门也从中总结了审批土地工作的经验，达到了多方满意的效果。 　 办理行政案件能否适用调解，《行政诉讼法》规定“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”。《行政复议法》因无明确规定，所以在理论上也认为办理复议案件一般不适用调解。然而在实践中，无论是法院，还是行政复议机关适用调解解决行政纠纷不乏其例。目前，对此存在两种观点：一种观点认为，行政机关的行政管理职权是人民通过国家法律赋予的，是公权，不能自由处分，必须严格履行行政管理的职能，不能通过调解放弃或部分放弃行政权力来换取息事宁人。另一种观点认为，调解行政纠纷并不是放弃行政权力，是坚持原则与灵活处置的统一，是法律效果与社会效果的统一。笔者同意后一种观点。 　审理行政复议案件适用调解符合《行政复议法》的立法精神。做好行政纠纷中的调解工作，能够缓和行政主体与行政管理相对人之间的对立情绪，使纠纷得以彻底解决，对于维护社会稳定、构建和谐社会具有现实意义。 　案件评析 　行政复议案件能否适用调解，在实务界和法学界一直存有争议。但从行政复议实践情况看，调解确实能有效地化解行政机关与管理相对人之间的矛盾、解决行政纠纷，有效地维护了管理相对人的合法权益。 　 一是行政复议案件适用调解必须坚持自愿、合法的原则。调解是在第三方主持下，经过对纠纷双方斡旋、劝说，促使双方互谅互让，自愿达成协议，消除纠纷。因此，对于行政复议的调解应遵循当事人自愿原则，申请人或被申请人有一方不同意调解，不能强行调解，仍然要依法作出复议决定。同时，要坚持依法调解，不能违背国家法律、法规的规定，不能违背法律原则、精神，不能损害国家利益、集体利益和他人利益，要在法律允许的范围和幅度内调解。 　二是行政复议适用调解要选择合适的案件。通过办理上述张某申请的复议案件和以往的经验，笔者认为，适用调解要选择合适的案件，那些有轻微瑕疵的具体行政行为的复议案件最易调解。对于这类案件不能一律作撤销处理，应当采用多种灵活的方法予以处理，其中调解应作为首选方式。因为作出有轻微瑕疵具体行政行为的行政主体担心在复议程序中被撤销而有一定的压力，一般愿意调解。需要注意的是，对于那些因重大、明显违法的具体行政行为发生行政争议的案件，除作出该行为的行政主体自愿纠正外，行政复议工作人员不能作调解处理，不能协调该行政主体对申请人无原则地妥协，以换取申请人撤回申请书，终止复议。这样的协调，使违法的行政行为逃避了上级机关的监督审查，不符合《行政复议法》的立法宗旨。 　三是办理行政复议案件要坚持调审结合。既然调解是基于当事人合意，就有可能出现意愿反复。当一方或双方反悔不同意调解，或者调解不成时，办案人员要随时作好按照复议程序继续审理的准备，并掌握好审理期限。在上述案例调解过程中间就曾出现了一方不同意调解的现象，经办案人员斡旋又恢复调解，并最终签署调解协议。因此，要坚持调审结合，一旦调解无望，即刻恢复审理，保证在法定期限内作出复议决定。对于行政主体自我纠正错误后申请人撤回申请而终止复议的案件，一般不会发生反悔的情形。但对于自由裁量具体行政行为发生争议的案件达成调解协议后，申请人有可能反悔。如果此时案件已终止审理，申请人对达成的调解协议反悔后，就同一具体行政行为再次申请复议的，应当不予受理。如果案件没有终止审理，可继续调解，调解不成，则要在法定期限内作出复议决定。

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